EL CONCIERTO Y CONVENIO ECONOMICO:
EL SOMETIMIENTO ECONOMICO DE HEH A MADRID

NEKANE JURADO

Texto revisado al 31-10-2001

3. CARACTERISTICAS DEL SISTEMA TRIBUTARIO

El Concierto Económico y Concierto actuales se articulan en dos grandes capítulos:

_ El Capitulo Primero se refiere a los tributos o impuestos. En el se recogen los aspectos correspondientes a las relaciones tributarias entre las instituciones forales y el Gobierno Central, estableciendo la regulación de las mismas con respecto a cada uno de los tributos. Su contenido básico es delimitar la competencia normativa y de gestión de las haciendas forales respecto a la Hacienda estatal.

_ El Capitulo segundo esta dedicado al Cupo y se divide a su vez en dos secciones: normas generales y metodología de determinación del Cupo. En él se determina la manera en que la CAPV y Nafarroa deben de contribuir al sostenimiento de las cargas generales del estado correspondientes a competencias no transferidas. El gasto estatal en esta serie de competencias supera el 52% del total de gasto en los PGE.

Los responsables del Concierto y Convenio Económico, remarcan siempre una serie de características básicas y por tanto definitorias de este sistema.

1º Sistema Pacionado. Esta es remarcada como característica esencial.

La primera consideración es que el régimen foral fue cambiando como consecuencia de las sucesivas derrotas militares sufridas durante el s. XIX, es decir, este proceso es fruto de una perdida de soberanía que se produce por la fuerza, con la intervención directa del ejercito español, para integrar a Hego Euskal Herria en el ordenamiento español.

Por tanto respecto a la cuestión de que los fueros son una ley paccionada, es decir, acordada entre dos entes soberanos, la realidad indica que los éxitos alcanzados por el ejercito español en el norte no se traducían en la práctica en el acatamiento del ordenamiento español, lo que obligaba al gobierno de Madrid, desde una posición de fuerza, a negociar con los representantes vascos las modificaciones que pensaba introducir. Esta situación no tiene nada que ver con un acuerdo entre dos entes soberanos, por lo que no tiene sentido hablar de leyes paccionadas.

2º Potestad Normativa y Tributaria. Según esta característica los valedores de este sistema afirman " las instituciones competentes de los TTHH, así como el Estado, disponen de la potestad normativa en materia tributaria, desarrollando y configurando su propio régimen tributario"

Ante esta afirmación, cabe decir que un sistema fiscal, o régimen tributario, es un conjunto de tributos coherente con unos principios y objetivos de política económica, presupuestaria y de redistribución de rentas, de manera que cualquier acumulación de tributos por sí sola no forma un sistema tributario. En definitiva, en el establecimiento de un sistema fiscal existe toda una filosofía socioeconómica, más allá de la finalidad recaudadora, que ordena el sistema con el objetivo de conseguir unos fines predeterminados.

Desde esta perspectiva, los tributos concertados sobre los que la CAPV y Nafarroa tienen atribuciones normativas y de recaudación, no forman un sistema tributario, ya que el propio Art. 3º del Concierto Económico y el Art 2º del Convenio recogen una serie de principios generales de supeditación y acatación del sistema tributario español.

1º Respeto a la solidaridad en los términos previstos en la Constitución y en el Estatuto.

2º Atención a la estructura impositiva general del Estado

3º Coordinación, armonización fiscal y colaboración con el Estado

4º Sometimiento a los Tratados o convenios Internacionales, firmados o ratificados por el estado español, o a los que este se adhiera.

5º Las normas del Concierto se interpretarán de acuerdo con lo establecido en la Ley General Tributaria

Además de estos principios, se aplicará la ley general tributaria, se exigirán iguales tipos de retención para el IRPF e IS, se aplicaran normas iguales a las del estado en operaciones bancarias y de los mercados monetarios, no se adoptarán medidas fiscales de fomento a las inversiones diferenciadas alas del Estado, al dictar sus normas fiscales las instituciones de los TTHH atenderán a los principios de la Política económica General del Estado español, etc.

En el Concierto y Convenio se tiende a garantizar el principio de unidad de mercado de manera que no se pueden concede amnistías tributarias, ni puede haber privilegios de carácter fiscal, y se aplicarán las normas fiscales de carácter excepcional o coyuntural que establezca el estado, como hemos visto más arriba. Tampoco se descuida la cuestión de que la presión fiscal efectiva global no podrá ser inferior a la del estado y para terminar de atar los últimos cabos, la autonomía en la gestión tributaria se articulará según el principio de colaboración, lo que supone intercambio de información y planes de inspección conjuntos.

El Estado se reserva competencias exclusivas como por ejemplo las que se refieren a los tributos no concertados, o la alta inspección de la aplicación del Concierto y Convenio

Resumiendo, esta "amplia autonomía fiscal" se ve constreñida o limitada por las exigencias de la Constitución, por los respectivos Estatutos de Autonomía de la CAPV Y Nafarroa, y por la propia Ley de Concierto y Convenio económico respectivamente. Sin olvidar en ningún caso que ambas son Leyes aprobadas en las Cortes Generales de Madrid, correspondiéndole a eta cámara la competencia de modificación que debe hacerse también por Ley.

3º Riesgo Unilateral. El Estado no participa de la recaudación obtenida por las DDFF y Nafarroa y tampoco asume la cobertura de los gastos públicos propios de estas. Por su parte, la CAPV y Nafarroa a través del cupo contribuyen al sostenimiento de las cargas generales del Estado que no están transferidas.

El cupo depende, por tanto de variables exógenas, es decir depende de los gastos que realice el estado en las competencias que no están transferidas y por tanto son no asumidas (CNA), sin tener para nada en cuenta ni la recaudación efectuada, ni los propios gastos.

Cabe decir que en los Presupuestos Generales del Estado las competencias no transferidas suponen más del 52% del gasto. Y son precisamente los gastos en CNA los que están teniendo un crecimiento muy superior a la media de gastos, como por ejemplo el gasto en defensa, o el gasto de las aportaciones a la Comunidad Europea.

Consecuentemente a esta característica, los resultados que se deriven del ciclo económico, (con mayor o menor nivel de recaudación, y con mayor o menor gasto publico) corresponden en exclusiva a Hego Euskalherria

En cuanto al Capitulo Primero, sobre los tributos concertados queremos señalar como se articula la capacidad normativa y de exacción, pero sobre todo que utilización de política económica se ha hecho con dichos tributos.

Es un tributo concertado de normativa autónoma que se exigirá por las DDFF cuando el sujeto pasivo tenga residencia habitual e intereses económicos en la CAPV y Nafarroa respectivamente, siendo este por lo tanto el punto de conexión.

En relación a la capacidad normativa, aunque se trata de un tributo de normativa autónoma, a partir de las modificaciones inducidas en el Concierto por la Ley 38/1997, se contempla que este tributo se regulará por la normativa existente en territorio común en cuanto a la determinación de la Base Imponible y de la estructura general del impuesto.

La mayor potestad normativa que se puede obtener en este impuesto, no se realiza a favor de una mejor redistribución ni de la carga fiscal, ni de política de rentas. De hecho se está utilizando para unos mejores privilegios fiscales de las rentas más elevadas, que por ejemplo tienen un tratamiento fiscal más ventajoso que en el Estado para deducciones personales por EPSV y Fondos de pensiones. Por el contrario se ha utilizado para realizar una política fiscal regresiva donde año tras año las rentas de trabajo están discriminadas frente a otro tipo de rentas, además no se ha mostrado el más mínimo interés por atajar "el fraude de ley" que en parte puede acotarse con meros cambios en determinados artículos del impuesto. (Para más desarrollo ver Libro Rojo del IRPF)

El nivel de fraude por una parte, y por otra la regresividad del sistema fiscal que está trasladandose hacia los Impuestos Indirectos, está haciendo que este impuesto pierda peso en la recaudación total suponiendo en el año 2000 un 30,37% de la recaudación total en tributos concertados en Nafarroa y un 31,37% en la CAPV.

Por fuentes de renta, en 1997, de cada 100 pesetas recaudadas en este impuesto 84,1 las pagaron las rentas de trabajo, 6 las rentas de capital, las actividades empresariales, profesionales y artísticas 9,2 pesetas y 0,7 el resto no incluido en estos conceptos.

Es un tributo concertado de normativa autónoma a partir de las modificaciones inducidas en el Concierto por la Ley 38/1997, aunque durante la vigencia del actual convenio se ha aplicado una normativa idéntica a la estatal, excepto en los modelos y plazos de presentación de las declaraciones. El punto de conexión es la residencia habitual, como en el IRPF.

Este impuesto no tiene gran entidad recaudadora, en Nafarroa en el 2000 ha significado un 2% del total recaudado y en la CAPV, escasamente un 1%. Este hecho contrasta con la realidad de otros países europeos, por ejemplo el Estado Francés, donde tiene más importancia que el IRPF, y que sigue una política de gravar mucho más la riqueza que la renta. Entendiendo como riqueza el total de bienes y derechos acumulados, y renta lo ganado o percibido en un año.

Este es un impuesto concertado de normativa autónoma, que lo regulan las instituciones forales, encorsetado por los principios de armonización establecidos en el concierto. En este impuesto, el problema esta en el punto de conexión, es decir, en definir quienes son los que deben de ingresar sus impuestos en las haciendas forales y en función de qué normativa.

Para determinar el punto de conexión se utilizan tres variables: domicilio fiscal, volumen de operaciones y el lugar donde se realicen las operaciones.

En el caso de la CAPV, la normativa autónoma de este impuesto se aplica a las entidades que se encuentren en cualquiera de los siguientes supuestos:

_ Entidades que tenga su domicilio fiscal en la CAPV y su volumen total de operaciones no exceda de 500 millones de pesetas.

_ Entidades que operen exclusivamente en la CAPV y su volumen total de operaciones exceda de 500 millones de pesetas, para cualquier domicilio fiscal.

_ Entidades que tenga su domicilio fiscal en la CAPV, su volumen total de operaciones exceda de 500 millones de pesetas y no realicen en Territorio Común el 75% o más del total de sus operaciones

En los dos primeros casos corresponde a las instituciones forales la recaudación del impuesto, mientras que en el tercero las empresas tributaran a la administración central y a la foral en proporción al volumen de operaciones que efectuen en cada territorio.

La "autonomía fiscal" ha sido utilizada en manos del PNV y UPN para beneficiar a las empresarios en contra de los demás tipos de rentas, así tenemos que aunque en la contribución al total de Renta Nacional, las rentas de Capital y empresariales suponen casi el 50% del total de rentas, estas aportaban significaban en el total de la recaudación fiscal del año 2000 solamente un 11,6% en la CAPV y un 13,9% en Nafarroa.

Esta baja recaudación se explica por varios hechos entres ellos en tener hasta este momento el tipo impositivo más bajo de la Comunidad Europea, pero además de ello "las vacaciones fiscales", el fraude de ley, y el entramado de este impuesto hace que el tipo efectivo de recaudación todavía sea mucho más bajo.

Respecto a la recaudación total de este impuesto, derivada de las retenciones de rendimientos de capital y de la cuota diferencial neta ascendió en 1997 en la CAPV a 92.469 millones de pesetas lo que supone un tipo impositivo medio efectivo del 21,6% muy lejos del 32,5% vigente en dicho año.

Las conclusiones parecen evidentes, la recaudación en el I.S. recae en un exiguo porcentaje de empresas, de las cuales más del 60% son sociedades en volumen de operaciones con el Estado. Por su actividad pertenecen al sector asegurador, financiero, eléctrico y gran industria.

En 1997 en la CAPV tributaron 35.114 empresas, de las cuales 20.020 ( el 57%) declararon perdidas o Base Imponible (BI) cero, 4.788 (el 13%) declaró B.I. menor de un millón de pesetas, 5.806 empresas el (16,5%) declaró B.I. entre uno y diez millones de pesetas. Solamente el 12,3% de empresas declaró BI superiores a diez millones de pesetas. Este dato contrasta fuertemente con el hecho de que las rentas de trabajo declararon como media en dicho año una BI de 2.462.843 pts.

Por Territorios Históricos llama la atención la situación en Araba, donde un complejo entretramado de deducciones y las llamadas "vacaciones fiscales" ha permitido que en un territorio de mejor evolución económica comparativamente con la media de Bizkaia y Gipuzkoa se presente un cuadro de recaudación que hace pensar seriamente sobre la equidad del sistema fiscal, y sobre los dudosos resultados de la utilización de la fiscalidad como un instrumento de política industrial a la vista de los resultados que se perseguían, resultados que no acaban de hacerse públicos. Como dato, en 1992, el tipo medio efectivo soportado por las sociedades que tributan en Araba fue del 7,64%.

Es también un tributo concertado de normativa autónoma sin otras limitaciones que las normas de armonización fiscal. En la modalidad de sucesiones el punto de conexión para la exacción es la residencia habitual del causante o donatario. La normativa a aplicar será la autónoma cuando hubiera adquirido la residencia habitual con cinco años o más de antelación.

Este es un tributo con poco peso recaudatorio, en 1998 supuso en la CAPV, (donde se ha optado por la aplicación general de un gravamen inferior al del Estado) el 0,4% del total recaudado por tributos concertados. En Nafarroa en el 2000 ha supuesto el 0,8% del total de TC.

Este impuesto indirecto se rige por las normas sustantivas y formales que establezca en cada momento el Estado. Las instituciones forales podrán aprobar modelos de declaración e ingreso, que contendrán los mismos datos y no diferirán en los plazos sustancialmente, es decir, que las DDFF pueden hacer impresos bilingües con el sello correspondiente y punto.

En cuanto a la exacción, los sujetos pasivos con un volumen menor de 500 millones tributarán en función del domicilio fiscal. Las que realicen un volumen de operaciones mayor, si operan exclusivamente en territorio de vascongadas tributarán a las DDFF, independientemente del domicilio. Sin embargo, las que operan en ambos territorios, tributarán a ambas administraciones en proporción al volumen realizado en cada territorio.

La liquidación del impuesto se realizará en proporción al volumen de contraprestaciones que se hayan realizado en cada territorio. El punto de conexión en este tributo es pues, el lugar de realización de las operaciones, y como principio general se aplica el de origen o lugar desde donde se entregan los bienes o prestan los servicios.

El problema con el IVA surge porque este es un impuesto que grava el consumo, es decir, que lo pagan los consumidores, sin embargo, lo recauda el último productor. Si el productor y el consumidor están en el mismo territorio no hay problema, ahora bien, si se encuentran en diferentes territorios, resulta que el IVA se está pagando allí donde reside el consumidor, pero se está cobrando en el lugar donde realiza su actividad el productor. Para corregir estas distorsiones se realizan unos ajustes, utilizando para ello variables macroeconómicas.

La recaudación por IVA, esta creciendo en cuanto a porcentaje de recaudación total, lo que como ya hemos comentado sirve para medir la mayor regresividad del sistema impositivo, que se está trasladando desde los impuestos directos a los indirectos. Así en el 2000, en Nafarroa a significado el 33,1% del total recaudado por tributos concertados y en la CAPV el 35,9% (mayor regresividad)

Por otra parte este impuesto es uno de los que sustenta mayores niveles de fraude fiscal, que se estima como mínimo en un fraude del 35% del total de recaudación, sin que las instituciones forales hayan puesto ninguna medida especial para hacerle frente.

Este es también un impuesto concertado de normativa autónoma, excepto para operaciones societarias, y letras de cambio o documentos mercantiles similares que se rigen por la normativa común.

Este impuesto grava todos los actos notariales (AJD) y todas las compra-ventas patrimoniales (TP). Durante los últimos años ha aumentado considerablemente el nivel de recaudación, debido sobre todo al aumento del precio de las viviendas.

La recaudación en 1998 fue de 40.307 millones de pts en la CAPV lo que supuso el 3,6% del total de recaudación por Tributos Concertados. En Nafarroa en el 2000 se recaudaron 13.322,2 millones que supusierosn el 3,8% del total de TC.

En este impuesto indirecto, toda la potestad normativa corresponde al Estado. Las DDFF tienen competencia de la gestión recaudatoria, así como de la inspección y revisión de las tasas que gravan los juegos de suerte, envite y azar.

La recaudación por este impuesto supuso en 1998 en la CAPV 10.568 millones de pesetas, que supuso el 0,9% del total recaudado por tributos concertados

En este impuesto de nueva creación, toda la capacidad normativa corresponde al Estado. Así las instituciones forales solo tienen capacidad sobre modelos de impresos y plazos.

La recaudación de este impuesto corresponde a las instituciones forales cuando la localización del riesgo o del compromiso, en las operaciones de seguro y capitalización, se produzcan en su territorio. En caso de seguros de vida, cuando el tomador del seguro tenga en dicho territorio su residencia habitual.

La recaudación en 1998 fue de 4.036 millones de pts en la CAPV lo que supuso el 0,7% del total de recaudación por Tributos Concertados. En Nafarroa en el 2000 se recaudaron 1.921,9 millones que supusierosn el 0,6% del total de TC.

En la ley 11/93 se contempla la concertación de un nuevo impuesto especial sobre determinados medios de transporte. Este impuesto lo recaudaran las DDFF si se matriculan en su territorio los vehículos, y se aplicarán las mismas normas sustantivas y formales que en el Estado.

La recaudación en 1998 fue de 8.148 millones de pts en la CAPV lo que supuso el 1,47% del total de recaudación por Tributos Concertados. En Nafarroa en el 2000 se recaudaron 3.470,8 millones que supusierosn el 1% del total de TC.

La Ley 30/1997, modificó el Concierto Económico en los aspectos de concertación de los impuestos que gravaban los hidrocarburos, los tabacos y los alcoholes. Esta modificación era consecuencia de la modificaciónción de los Monopolios Fiscales.

Esta modificación supuso la potestad de recaudación de las instituciones forales cuando el devengo del impuesto se produzca en su territorio, pero con la aplicación en todo momento de la normativa del Estado.

El más importante de estos impuestos, por su nivel de recaudación, es el que grava los hidrocarburos y que supuso en el 2000 el 11,1% en la CAPV y el 9,3% en Nafarroa del total de recaudación por tributos concertados.

El sistema tributario local sufrió una profunda transformación con la Ley 39/1988, reguladora de las Haciendas Locales. El Concierto económico hubo de adaptarse a esta ley del Estado, concertando los tres impuestos obligatorios, y ofreciendo alguna norma de carácter general sobre otros posibles impuestos.

Los tres impuestos locales obligatorios son los siguientes:

Este impuesto se regula por las normas que dicten las instituciones vascas competentes, y grava los bienes de naturaleza rústica y urbana sitos en su territorio. La capacidad normativa de este impuesto es total, habiendose suprimido cualquier norma de armonización.

Este impuesto también se regula por las normas que dicten las instituciones vascas competentes, siendo total la capacidad normativa de este impuesto.

Se regulará por las normas que dicten las instituciones vascas competentes cuando el domicilio que conste en el permiso de circulación corresponda a un municipio de su territorio.

Respecto al resto de tributos locales se reconoce la capacidad normativa de las instituciones forales, atendiendo a la estructura general del sistema tributario local del Estado. Así mismo el Concierto y Convenio no permiten el establecimiento de figuras impositivas de naturaleza indirecta distintas a las del regimen común del Estado, cuyo rendimiento pueda ser objeto de traslado o repercusión fuera del territorio vasco.

En resumen, podemos afirmar que los tributos concertados no forman realmente un sistema tributario propio, sino que representan la imagen de un sistema propio, en línea con la pretensión de mantener esa imagen de foralidad que tanto preocupa al Tribunal Constitucional. La segunda parte de las relaciones financieras entre la CAPV y Nafarroa con el Estado se establece mediante el cupo.